实现湖南新型城市化科学跨越发展

    然而，在推进城市化建设中，依然存在许多困惑和难题，严重影响了湖南新型城市化进程。突出表现在：一是城市建设和管理体制不顺。多年来，将这项全局性的重要工作降为建设部门的一项日常工作。建设系统设置五花八门，体制不顺，难以形成合力，严重影响城市化建设。经过前几年较大规模的城市建设，全省许多城市变大了，但管理水平跟不上，许多城市现在是几级政府、众多部门抓管理，但一到具体事务，特别是一出现矛盾和问题，就很难找到事权主体、责任主体。二是城市规划滞后和执行不力。总体来看，湖南现行的城市规划在很多方面不能适应城市发展需要，城市的布局不合理，功能分区模糊。有的项目没有编制详规甚至与规划不符就匆匆上马，难免“拆了建，建了又拆”。以人为本的规划理念体现不够，影响了城市的长远发展。在城市开发和建设中不按规划执行、随意更改规划的现象时有发生。全省许多城市在建设和管理方面出现的许多令人头痛的问题，都能从规划起点不高、控制不严、执行不力上找到“病根”。三是发挥市场主体作用不够。由于过分依赖于政府，城市建设资金主要来源于土地开发、招商引资、国债资金、银行贷款和财政投入，资金渠道有限，资金投入不足。城市本身对资源要素的吸纳力不强，缺乏市场机制参与推动，市场这只“无形的手”的作用远没有得到发挥。四是普遍缺乏个性特色。全省各地对城市的建设，偏重于道路交通和房屋建设，追逐于“摊大”、“求全”。城市发展理念滞后，导致各个城市，不论是地级市还是县级市，还是重要的乡镇，无论在城市建设、城市包装，还是在城市色彩、城市文化上普遍缺乏个性，缺乏魅力。五是政策支持与配套不到位。主要是城乡户籍分割的问题长期存在，失地农民的就业问题日趋严重，土地征用制度亟待改革与完善，建立城乡一体化的社会保障机制任重道远，行政区域管理改革滞后等等。为此，只有加强领导，遵循规律，改革创新，才能实现湖南新型城市化的科学跨越发展。　

　　湖南的新型城市化，要在加强领导、发挥政府的作用方面，在加强规划、科学引导方面，在完善政策、综合配套方面，实现协调发展。

　　二是加强规划的科学引导作用。长株潭城市群“两型”社会建设总体规划，已经报批。建议省里组织相关部门，尽快编制“3+5”城市群发展规划。一方面尽快编制“3+5”城市群发展总体规划，研究和确定城市群的发展定位、发展重点和发展措施，使整个城市群的发展有章可循。另一方面尽快编制城市群发展的各类专项规划。按照资源共享、产业互补、生态共建、各具特色、协调发展的原则，编制好城市群空间发展规划、产业布局规划、基础建设规划、生态体系建设规划等各类专项规划。同时，各个城市也编制相应的地方规划，通过规划引导，促进整个区域合理分工、优势互补、协同发展。制定规划必须适度超前，以国际视野谋划城市的定位和发展。与世界上的城市群一般都在平原地区不同，湖南处于丘陵地区，具有得天独厚的生态条件，有山有水、山清水秀、植被比较茂盛，森林覆盖率高，生态环境好，这是湖南最大的一个优势。规划要充分体现湖南山水、生态、文化特色。制定规划必须立足中部，湖南地处中部地区，以内生型城市为主体，不具备沿海城市的开放优势，要更加重视城市群内部功能优势互补，增强城市整体竞争力。根据城市的发展定位，从大处着眼，从细节入手，对建筑设施的空间布局、样式、装饰、城市标识、招牌的设置，甚至包括户外空调的安装等问题，都要制定一套详细的标准，都要纳入严格的规划控制与管理中。要强化规划实施的权威性，坚持以规划引导项目，以规划指导建设。要突出抓城市关键部位、核心节点、重要地区、重点地段的规划控制。要实行规划行政责任追究制，依法查处违反规划审批项目等行为。　　

　　三是加强政策的完善配套作用。要深化户籍制度改革，加快解决城乡户籍分割问题。户籍改革涉及全社会，但重点和核心内容是农民的城市化，首先是现有农村剩余劳动力和人口的城市化，影响覆盖面大，政策性强，必须进行科学设计，循序渐进操作。要完善配套政策，着力解决失地农民的就业问题。要通过大力扶持就业空间大的中小企业和私营经济发展，举办定向职业培训，提高进城农民的就业和创业能力。要做好土地征用制度的改革与完善，充分利用好城市土地存量，保护好基本农田，提高集约用地水平，建立有利于农民退出农业的土地制度。近年来，全国许多地方提出了“土地换保障”这一为失地农民建立社会保障的新思路，明确补偿安置费用主要用于失地农民的就业和安置，将“失地农民”统一纳入社会保障管理范围，并根据不同年龄段发放生活补助费、助学金、养老保障补助和养老补助金，将重点实施社会保险安置与安置形式多样化结合起来，积极探索通过货币安置、招工安置、留地安置、住房安置、征地费入股等方式建立社会保险制度的具体途径，我省也可以借鉴使用。　

　　　　　二、遵循规律，推进湖南新型城市化的可持续发展 　　

    新型城市化这一全新的发展模式，已经被上海、江浙、广东等发达地区，作为新一轮城市发展的目标追求。新型城市化是以科学发展观统领的城市发展，它追求的是城市人口、经济、环境、资源的全面、协调和可持续发展，遵循着新型城市化的发展规律。　　

　　一是遵循城市化发展的一般规律。纵观全世界，城市化发展的一般规律是取决于三大力量的推动与吸引：工业、服务业和知识业的崛起。首先，工业是城市化的初始动力。工业化对城市化的推动力量是惊人的，据测算，发达国家工业化与城市化的相关系数，达到了+0.997的高度；从长远来说，我省农村问题的解决，要靠新型工业化和新型城市化。其次，服务业是城市化的后续动力。随着工业化国家产业结构的调整，服务业开始崛起，并逐渐取代工业成为城市产业的主角，城市化的“接力棒”从此转到服务业身上，并由它继续推动下去。如果说工业化带来的是城市规模的膨胀和城市数目的增多，即主要是城市化在“量”上的扩张，而服务业促进的是城市软硬体设施的完善和人民生活水平的提高，即主要是城市化在“质”上的进步。再次，知识业是城市化的根本动力。人类社会进入21世纪后，以高科技信息为主导的新型产业的崛起，推动了经济领域一场空前革命，知识不但在这场革命中成为经济的直接驱动力，而且掀开了城市化的新篇章，提升了城市化的文化品位，使得科技、教育、文化、信息成了城市化发展的根本动力，它是城市化在“度”上的综合体现。这就像农业社会的土地、河流一样，就像工业社会的商品、资源一样，就像商业社会的货币、资本一样，成为城市发展的价值体系和价值尺度，作为知识载体的人已构成一个城市的关键性资源，构筑人才高地成了我省推进新型城市化的首选战略。　　

　　二是遵循城市化发展的市场规则。新型城市化的主体是市场，而不是政府。湖南许多城市，在推进城市化上更多的是行政因素的渗透，市场没有真正发挥配置资源的主体作用。表现在：各级政府的城镇规划中，更多的是对城镇规模、布局、经营的计划，而少有对加强城市市场化的政策调控和运作方式的改进；在城市化规模选择上，政府意志强于市场选择，目前几乎所有的地级城市，无论现在城市财力有多大，现在的人口有多少，都在按超过百万人口以上的规模来规划，政府行为代替了许多本应属于企业的行为。一些城市为了拆墙透绿，不惜以拆除许多商业网点为代价，结果是城市绿化了，市场没有了；一些城市由政府主导建成的市场、商业写字楼网点或各种“一条街”等，由于缺乏地缘优势或租金过高，导致了商人无法进入，成了有参观价值无市场增值的无市街。这种不计成本地搞城市设施，替代了市场发育过程和多样性规律，抑制了城市市场的发展。其实城市的生长应当靠市场来“育”而不是由“政府来抓”。在推进城市化的过程中，还是要“按照市场经济规律办事，发挥市场经济在城市化中主导作用”。　　

　　三是遵循城市化发展的要素环境。培育符合市场经济规则的要素环境，才能不断产生资本和人才的新进入。经济发展史表明，资本、知识和企业的所有者总是在迁移这样一些地区——保护产权和个人自主、政府能够接受规则的约束、信用和商业文化发达。在市场经济条件下，环境优势是最大的优势。然而，由于受传统计划经济的影响，我省一些城市政府仍过多地习惯于对企业经营的直接干预。不少城市对投资缺乏吸引力，除基础设施条件差外，主要是软环境不良，如政策多变、透明度差、干预过多、政府部门办事效率低甚至腐败以及地方保护。“硬环境吓跑人，软环境气死人”。所以，在湖南推进新型城市化中，不仅面临着城市政府职能的转换，而且要采取全方位的开放式的要素流通政策，扫除要素流通过程中所存在的任何人为障碍。要进一步提高政策透明度和政府部门协调、管理和服务的能力和效率；要努力建设人力资源供应充足、资金融通机制规范灵活、生产资料供应丰富的生产要素环境；要创造开放平等、公正竞争的市场机会；要完善保障投资安全和合法权益的社会环境。　　

　　四是遵循城市化发展的经营方式。这种经营方式主要有：首先在城市建设投入的体制机制上求突破，真正把市场融资、多元投入的通道打开。湘潭市提出要加快市城建投资公司的体制改革，其总的原则与要求是，通过股份制改造，公司化经营，市场化运作，确立城建投资公司的市场主体地位，政府、主管部门彻底退出公司具体的经营环节，使公司形成投入、建设、回报，融资、再投入、再建设的良性循环。实现城市建设项目资本化运作，城市设施、资源的市场化经营。其次在城市经营的土地和其他资源上下功夫，切实体现出城市预期提升的价值。位于长沙市区北部，湘江与浏阳河交汇处的新河三角洲，占地2121亩，是目前长沙市边缘、落后的地段之一，集中了100多家停产或濒临破产企业，有近2万名下岗和失业职工，是长沙市建城史上投入最多、规模最大的旧城区成片改造项目。为了成功启动这个项目，长沙市引进国外顶级的规划设计团队，采用目前国际上最前沿的“人车垂直分离”建设理念，打出的品牌是要建设长沙城市的新地标和核心功能区。就靠这一张图纸，一个模型，一个概念，吸引了众多战略投资者和开发商的进入。该项目从规划到启动不到一年时间，投入1个亿的资金，筹足了20亿元的征地拆迁资金。再次在城市发展的经济政策上设计到位，实现城市基础设施建设的市场化运作、产业化经营。例如郴州市出台了有利于推动城市污水和垃圾处理产业化的收费、税收、投入、融资等经济政策，以较高的利益回报，吸引各类经济主体介入，引导社会资金投向生态环保基础设施建设。以及通过公建民助、民建公助或者捐建，公益事业特许经营，认领认养绿地、树木、城市雕塑，出让土地的冠名、绿地建设的广告权等方式，引导社会资金参与城市基础设施建设和管理等方式，有力地推进了城市化建设。　　

　　　　三、改革创新，推进湖南新型城市化的科学跨越发展
　　

　　科学跨越发展，就是要立足于以“两型”促进“两新”，以“两新”带动“两型”，“先污染、后治理”的发展不是科学跨越发展，盲目追赶型发展也不是科学跨越发展。有所为有所不为是湖南推进新型城市化的必由之路，布局全省新型城市化不能平均使用力量，一个市州也不能四面出击，同时做许多事情，加强区域协作很必要，要优势互补、错位发展。　　

　　一是要更新发展理念。新型城市化的核心内涵可归纳为：在发展目标上，要求坚持以人为本，并将此融入到城市规划、建设、管理的各个环节，以彻底摒弃传统工业化背景下的城市发展模式，彻底告别日趋严重的“城市病”；在发展路径上，要求吸纳国际国内发展的最新成果，通过城市圈、城市群的发展，快速提升区域性中心城市的辐射力和带动力，快速提升区域经济社会发展的竞争力，带动城乡一体化发展；在发展动力和体制上，强调充分发挥政府和市场“两只手”的作用，通过政府的规划调控、社会动员和政策引导等，将城市资源转化资本，将市场机制转化为城市发展最直接、最强大的动力机制，形成共建共管、共享共赢的全新城市发展格局。我们要以错位发展的视角，从全局的战略的高度来认识全省的新型城市化，克服目前还存在的“无关论”、“边缘论”等错误认识，不能认为试验区是长株潭的事，与其他地区无关，也不能认为把重点放在长株潭，“5”和“6”就会被边缘化。要纠正这些认识误区，确立科学跨越发展的理念。　　

　　二是要优化产业结构。新型城市化“新”在产业结构转型升级，“新”在农业人口有序转移，这个转型和转移，意味“新”在要有适合创业的城市环境和公共平台。目前，我省的城市发展模式已经不能解决湖南未来数以千万计的农村劳动力的转移、就业和收入增长问题了。据国家工商局统计，湖南的个体私营企业8.5万户，比湖北少4.4万户，在全国排第15位，前两位的是江苏63.9万户、广东58万户。第三产业是容纳就业最大的产业领域，但是从与国内同样发展水平的产业结构看，湖南的产业结构中第三产业发展明显滞后，并且已经成了一个难以调整的顽症。湖南工业化和城市化都很落后，使得第三产业发展没有相应的人口集中的市场容量。从对个体私营企业调查的情况看，其创业、投资和经营环境也比较恶劣，大学生就业十分困难。这种不能增加就业，不能充分利用劳动力，不能给劳动要素带来机会和收入的发展模式，再也不能继续下去了。　　

　　三是要突显城市品味。要保护好自然生态环境。城市建设将造成自然生态不可逆转的变化，必须慎之又慎。比如长沙“一江两岸，山水洲城”的自然风貌得天独厚，全国乃至全世界都少有，需要精心呵护。要传承好城市的历史文脉。我省的许多城市历史积淀深厚。要突出历史文物、历史街区、城市风貌的保护。在尽量保存完整信息的同时，进行合理开发建设，做到既不失去历史传统特色，又能满足现代城市发展的需要。要注重城市文化软实力的开发，注重城市细节的雕琢，特别注重城市建筑设施过程中的每一个细节，使之既经久耐用，又富有美感和文化内涵。　　

　　四是要创新管理机制。要完善城市管理体制，明晰管理责任。长沙市提出了“区域式联动、网络化管理”，充分发挥街道、社区等基层组织的作用，让城市管理延伸到每个社区，每条街巷，引导市民作为志愿者参与城市管理，实现城市管理从单一主体到多元主体的转变。湘潭市提出要促进形成“两级政府、三级管理、四级网络”的纵向到底、横向到边的“大城管”格局。张家界市的“市政府客观决策、区政府全面负责、市区职能部门各负其责、街道办事处组织实施、社区居委会具体落实”的长效机制等等，都是一些好的思路和做法，值得其他城市学习借鉴。要提升城市运行效率，加快畅通工程。建立起快捷的立体交通网络，使城市内、城际间的交通尽快畅通起来。同时，着力优化交通组织结构。要制定一套适应“两型”社会管理的精细标准。细化管理流程和工作目标，真正做到全面具体，定性定量，职责明确，不留死角。（王征国）